ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS (Comercio Interior en España): La LIBERALIZACIÓN COMERCIAL como Alternativa

Texto académico de evaluación continua
Economía Política y Política Económica
(Grado de Ciencia Política y de la Administración -UNED).

El presente trabajo focaliza su objeto de estudio en el análisis de las políticas sectoriales de comercio interior en España y más concretamente, en uno de sus vectores normativos que más polémica han suscitado a lo largo de los años: la liberación  comercial en general y de los horarios comerciales y días de apertura en particular, como eje de una política pública sustantiva alternativa. Este análisis se estructura en dos fases: 

(1) Análisis de los antecedentes de esta política sectorial en nuestro país desde 1978 hasta nuestros días; y 

(2) Análisis de la Liberación Comercial como contenido sustantivo de una política sectorial sustantiva alternativa en base al Modelo de Análisis y Gestión de Políticas Públicas elaborado por el profesor Joan Subirats en colaboración con Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varone.

  

Las políticas sectoriales de comercio interior en España han adolecido tradicionalmente de una falta de tratamiento sistemático por parte de las autoridades económicas, siendo frecuentes medidas dispersas para hacer frente a problemas coyunturales o, alternativamente, medidas de carácter general que inciden indirectamente en este ámbito de actividad, considerado como sector reflejo de la producción. Así pues, el escaso interés político respecto al sector y su endémica falta de innovación han favorecido políticas públicas deslavazadas y reglamentistas, tendentes al proteccionismo.

El análisis presentado analiza las reglas institucionales, una de las variables independientes/factores clave en toda política sectorial sustantiva junto a los actores involucrados y los recursos disponibles/invertidos, y se ha estructurado en tres dimensiones: (1) Medidas adoptadas por la Administración General del Estado [AGE] y las Comunidades Autónomas [CCAA] y sus principales normativas y reglamentaciones reguladoras del sector. Concretamente, se focaliza la atención en la modernización de las estructuras comerciales en el marco normativo del Estado de las Autonomías y en la política de reglamentación y ordenación comercial; (2) Actuaciones de las empresas públicas; y (3) Medidas de política no estrictamente comercial, pero con incidencia sobre la distribución comercial.

1. MODERNIZACION Y REFORMA DE LAS ESTRUCTURAS COMERCIALES.

1.1. POLITICA ESTATAL. Dentro de la política implementada por la AGE destacan tres actuaciones:

(1) Programa de Reforma y Modernización de las Estructuras Comerciales (1978) basado en los Pactos de la Moncloa y que ha marcado las políticas de comercio interior durante dos décadas. Centrándose en la elaboración de unos planes de actuación y una normativa comercial, planteó objetivos de inversión sectorial, equipamientos comerciales y cualificación profesional, que dieron paso a medidas instrumentales en torno a cinco pilares: financiero, formativo, legislativo, Mercasa y equipamientos comerciales.

(2) Actuaciones de la AGE (1982-1995). Comenzado el proceso de transferencia de competencias a las CCAA, la AGE focalizó sus actuaciones en la realización de estudios/investigaciones sobre comercio, la puesta en práctica del Plan Estadístico Nacional 1993-1999 o la formación y asistencia técnica a empresarios y empleados del sector.

(3) Plan Marco de Modernización del Comercio Interior (1995-2000) adoptado en la Conferencia Sectorial de Comercio Interior y que encaminó el fomento de la actividad de la distribución comercial para asegurar al sector la capacidad de adaptarse a las nuevas posibilidades que exigen las actuales circunstancias económicas, en orden a garantizar su supervivencia y posibilitar que el comercio siga asegurando los servicios de abastecimiento, proximidad, diversificación de la oferta y mantenimiento de los conjuntos urbanos, entre otros. Aunque el Plan Marco se extiende a la totalidad del comercio interior, principalmente se dirige a las PYMES del sector, mediante: (a) Actuaciones de mejora del entorno de la distribución comercial: laboral, fiscal, regulación del comercio e información y difusión de las actuaciones de la UE; (b) Programas Generales: formación, información de la innovación; y (c) Programas Específicos: cooperación, ordenación territorial y de ayuda a comerciantes (especialización y mejora de la gestión).

Después de su primer año de vigencia, se acometió su reforma, acordada por la AGE y las CCAA, procurando que en los Programas Generales de Formación, Información e Innovación se dotase de una mayor participación a las CCAA en la selección de contenidos y destinatarios, así como dar una mayor difusión a las acciones realizadas para ampliar el perímetro/audiencia de beneficiados. Dentro de los Programas Específicos se impulsó el asociacionismo y el urbanismo comercial, así como la participación de la Administración Local mediante convenios entre CCAA y Ayuntamientos para regular actuaciones de urbanismo comercial y mejora de mercados municipales y centros históricos. 

1.2. POLÍTICAS AUTONÓMICAS. La transferencia de competencias a las CCAA supuso un giro importante en la política de modernización en términos de descentralización de las actuaciones, aunque los objetivos e instrumentos planteados experimentaron pocos cambios. Sus principales ejes fueron:

(a) El proceso de transferencia de competencias se realizó entre 1980 y 1984, habiendo cuatro CCAA con competencias exclusivas en materia de reforma de las estructuras comerciales [País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía]. A partir de 1982 se aceleró este proceso y las CCAA asumieron las funciones ejecutivas y legislativas en relación con la programación de la reforma de las estructuras comerciales, si bien la AGE se reservaba competencias de carácter general sobre la ordenación de la actividad económica, política monetaria y de precios, concurriendo además en competencias de programación general del Estado.

(b) Modernización del comercio. Esencialmente, se consideraron cuatro vertientes de actuación:

• Financiación de Inversiones Físicas. La normativa nacional en la que se apoyaron las CCAA fue la Orden de 13 de octubre de 1989 por la que se establece el procedimiento y características de financiación para la modernización del comercio. La financiación privilegiada de inversiones físicas en el sector comercial se ha desenvuelto con grandes dificultades debido a la heterogeneidad de instrumentos utilizados. Además y en un marco de desregulación, convive con la crisis de la financiación preferencial de sectores.

• Formación y Asistencia Técnica. Destacan algunos cambios de instrumentación por parte de algunas CCAA que recurren a la contratación directa de actividades [Cataluña], el desarrollo de nuevas formas educativas [Madrid] o a un sistema de subvenciones a fondo perdido para la promoción del personal de la empresa comercial [País Vasco].

• Equipamientos Comerciales. Se produjeron algunos cambios relevantes como la reconversión, adecuación y remodelación de los mercados municipales de abastos: de la remodelación de 6 mercados anuales en los 70s se pasó a más de 50 en los 80s. Destacó la incidencia de Mercasa, que, a su función de construcción de mercados mayoristas, unió la remodelación y promoción de los minoristas. Así mismo, debe destacarse la existencia de normas que regulaban la política de equipamientos comerciales.  

• Estudios y Otras Actividades. Diversas CCAA realizaron estudios de carácter local y sectorial, entre los que destaca la confección de censos comerciales con los que se obtuvo una visión exacta de la realidad comercial.

• Nuevas Actividades de Modernización. Destacaron los Programas Integrados de Actuación que pretendían la integración de las acciones de reconversión del comercio en planes de actuación. En concreto, pueden citarse los programas integrados de acción/promoción comercial de Andalucía o Aragón y/o la promoción comercial y asistencia a ferias, que vincularon la modernización con la promoción regional y el apoyo a ferias comerciales.

1.3. ORDENACION Y REGLAMENTACION COMERCIAL. Deben considerarse dos esferas de actividad legislativa:

(1) Normativa General: Al no existir una Ley General de Comercio a nivel estatal hasta la Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista, Cataluña, Valencia, País Vasco, Galicia o Aragón habían desarrollado normas en sus ámbitos geográficos con las que establecieron las «reglas del juego» comercial.

Dado que las nociones de «comercio interior» o «defensa de los consumidores» no son conceptos totalmente nítidos, como tampoco lo son «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles» [149.1 CE], han sido frecuentes los conflictos de competencia y recursos de inconstitucionalidad suscitados entre la AGE y las CCAA, porque, si bien la primera no dictó una Ley General de Comercio hasta 1996, sí había regulado aspectos destacados del mismo, como por ejemplo el RD Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre Medidas de Política Económica que establecía la libertad de horario y calendario para todos los locales comerciales en todo el territorio del Estado. A causa del citado conflicto de competencias las Leyes de Comercio Interior elaboradas por las CCAA fueron sometidas a juicio de constitucionalidad por el TC, que en 1993 declaró nulos los preceptos sobre horarios comerciales por estimar que el citado RD Ley contenía una norma básica de ordenación general de la economía de obligada aplicación en todo el territorio nacional.

Esta crisis de la legislación autonómica dio paso a una nueva regulación estatal en busca de un equilibrio entre el régimen de libertad implantado por el RD Ley de 1985 y las posiciones de los legisladores autonómicos disconformes con el mismo. Así, se dictó el RD Ley, de 29 de diciembre de 1993, que reconocía como competencia de las CCAA la regulación de los horarios comerciales dentro de los límites que el propio Estado fijase en el ejercicio de sus competencias sobre ordenación general de la economía. Este RD Ley, al mantener lo dispuesto por su antecesor «en defecto de disposiciones autonómicas», originó la aparición de nuevas legislaciones territoriales (que regulaban horarios comerciales y equipamientos comerciales), así como otras normativas de carácter general. 

La Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista y Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, entró en vigor a finales de 1995. Entre los motivos que impulsaron la elaboración de la Ley de Comercio destacaron los cambios sufridos por la distribución comercial minorista, la incorporación de nuevas tecnologías y formas de venta, los retos marcados por la UE y la evidente dispersión de la normativa existente en materia de distribución comercial. Sus principales objetivos fueron la depuración de aspectos competenciales entre administraciones, la regulación de nuevas modalidades de venta al público y la modernización de las estructuras comerciales para lograr un sistema de distribución eficiente. La Ley Orgánica 2/1996 facultó a las CCAA para regular los horarios de apertura y cierre de los locales comerciales, la determinación de los domingos y festivos de apertura, la declaración de zonas de interés turístico, la definición de tiendas de conveniencia y la regulación de los horarios comerciales de los establecimientos de productos culturales.

(2) Normativa Específica. Destacan la normativa referente a las ferias de muestras y exposiciones, la legislación sobre venta ambulante, la normalización de productos y reglamentación técnico-sanitaria y la regulación sobre plazos de pago.

2. ACTUACIONES DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS. Caben señalarse las siguientes: (1) La actividad de Mercasa como promotor de mercados minoristas, centros comerciales de barrio y otras infraestructuras detallistas, así como la continuación de su política de mercados mayoristas; (2) Las actuaciones en régimen de monopolio de Aldeasa en la comercialización de productos libres de impuestos en aeropuertos internacionales, museos y palacios; (3) Las intervenciones de Mercasa y Tabacalera en la compra directa de empresas comerciales para desarrollar su línea de supermercados, incluyendo la comercialización directa de productos; (4) La actividad desarrollada por Merco como eje fundamental de la política agroalimentaria de los 70s y 80s. Así, los principales campos de actuación de la empresa pública en España en relación con el comercio interior fueron: (a) Creación y reconversión de centros comerciales y mercados de barrio; (b) Modernización de las Unidades Alimentarias Mayoristas y adaptación de sus instalaciones y servicios a los nuevos requerimientos de la producción y el consumo; y (c) Proyección internacional de su tecnología y Know-How.

3. MEDIDAS DE POLITICA ECONOMICA NO COMERCIAL. Son numerosas las actuaciones de la política económica que han condicionado la reforma comercial y las posibilidades de su política sectorial. Aunque pueden citarse las políticas de estabilidad (empleo y estabilidad de precios), calidad de vida o educación, este análisis se centra en la política urbanística. Una de las claves del proceso de modernización del comercio son las decisiones urbanísticas porque la transformación comercial se imbrica en la modernización urbana dado que la localización de actividades comerciales es un factor clave en su estructuración. Por tanto, el comercio debe tratarse adecuadamente en el planeamiento urbanístico. Por otro lado, el comercio urbano atraviesa una importante crisis y su revitalización depende de la previa revitalización de las zonas comerciales de los centros históricos urbanos. En consecuencia, comercio y urbanismo se vinculan en aspectos como el análisis de la oferta de suelo comercial, elaboración de pautas sobre la ubicación de los tipos de establecimientos urbanos, remodelación de cascos antiguos, desarrollo de islas peatonales o la configuración de centros de servicios. En este contexto, la Ley 7/1996 impone una licencia comercial específica (distinta de la municipal) para la apertura de grandes establecimientos, cuyo otorgamiento corresponde a las CCAA. La norma establece criterios de autorización/denegación de implantación, ponderando la existencia de equipamiento comercial adecuado en la zona y los efectos potenciales sobre la estructura comercial.

En España el comercio minorista supone el 4,1% del VAB y emplea al 9,3% de la población ocupada. Durante la primera década del siglo XXI su facturación creció la mitad y su volumen de ocupación un 14%. No obstante, se trata de un sector que sufre con intensidad la crisis económica (debido al comportamiento del con­sumo privado y la demanda doméstica), motivo por el que ha perdido empleo durante los últimos cinco años. El comercio español, con una evolución más cíclica que el europeo, se trata de un yacimiento de empleo aún sin explotar y juega un papel determinante en la formación de precios, por lo que se configura como factor clave en el control de la inflación. Por otra parte y de forma complementaria, debe considerarse la estrecha vinculación existente entre el sector del comercio minorista y el turístico. Durante 2011 España recibió más de 56 millones de turis­tas extranjeros (un +7,6% que un año antes) que generaron un gasto turístico total de casi 53M€ (un +7,9% que en 2010). Tres años antes, el consumo interior turístico ge­neró 18.000 M€ en compra de bienes, de los que un tercio fueron atribuibles al comercio minorista. Así pues y a pesar de la crisis, el turismo se comporta positivamente. Y las compras forman parte del turismo: la oferta co­mercial configura «destinos de compras» que apro­vechan las sinergias de la complementariedad de la oferta comercial y turística o de ocio.

Las sinergias entre turismo y comercio pueden resumirse así: (1) El turismo es un factor de empuje de la actividad comercial, aumentando su capacidad de generar empleo y actividad económica; (2) El turismo es eminen­temente estacional; y (3) Una oferta comercial de calidad es un factor añadido de atracción turística. En definitiva, una oferta comercial amplia, variada y disponible en los momentos de afluencia turística multiplica el impacto económico del turismo y contribuye a generar crecimiento y empleo. De hecho, en las CCAA turísticas el 10% del em­pleo en el comercio minorista se vincula direc­tamente a la actividad turística: las compras son la principal demanda turística y ésta exige un incremento de la producción del sector comercial del 15%. Existe una correlación entre la tasa de variación del número de visitantes y el gasto medio por turista y las tasas de crecimiento interanual del Ín­dice del Comercio Minorista: los resultados de la actividad comercial y el empleo en el sector son muy sensibles ante las variacio­nes de la actividad turística. Pero la población española también hace turismo interior. En 2010, el 54% de los españoles realizaron al menos un viaje, generando un gas­to de 22 M€. El principal motivo de viajar fue el ocio y la principal acti­vidad realizada en destino ir de compras (65% de los casos), constituyendo el 8,3% del gasto total en destino. Del «hacer la compra» se ha pasado al «ir de compras», de la compra como rutina a la compra como placer. Si los comercios abrieran en festivos y en horarios más amplios, podría aumentar la renta gastada por el turista y competir con la renta que va a otros sectores [ocio]. El consumidor tendría la libertad de elegir cómo, dónde y cuándo gastar su dinero disponiendo de una oferta de servicios comer­ciales complementaria, competitiva o sustitutiva de la oferta de ocio. El horario es un componente fundamental del servicio y su valor añadido consiste en poner a disposición de los consumidores y turistas, bienes en unas condiciones determinadas de calidad, precio, lugar y horario. Y unos y otros demandan servicios comerciales amplios, di­versos y en todo lugar y tiempo: el gasto que el turista no puede realizar en un determinado momento y en un lugar concreto es una oportunidad perdida para siempre.

1. AGENDA SETTING Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA. Ninguna situación social per se constituye un problema público. Para ser público, un problema social debe ser tematizado políticamente antes mediante un debate público que lo incluya en la Agenda Política. Así pues, se trata de un proceso de construcción social en función de las representaciones, percepciones, valores e intereses de los diferentes actores políticos y sociales involucrados, los cuales, en función del frame de partida, como marco conceptual de comprensión, explicación y predicción de la realidad económica susceptible de ser mejorada, establecen una narrativa o modelo causal en forma de hipótesis causal para mejorar el problema en cuestión. ¿Cuál ha sido el frame tradicional de la política de comercio interior en España? ¿Qué modelo causal alternativo subyace en su realidad económica?

2.1. MODELO CAUSAL EXISTENTE. Como se ha visto, gran parte de la legislación española sobre comercio interior defiende a un consumidor que ya no existe (o no es dominante) a costa de retrasar el ajuste del sector al nuevo Mercado Virtual. El modelo causal subyacente se fundamenta en una hipótesis causal proteccionista y errónea en la medida que el pequeño comercio no está en crisis por la presión de las grandes superficies [GGSS], sino por tres factores clave de cambio: tecnológico [comercio on line]; demográfico [participación laboral de la mujer, hogares más pequeños e inmigración]; y social [nuevas formas de vida y familia]. El pequeño comercio dista de ser homogéneo y son muchas las PYMES del comercio minorista que se nutren de las GGSS por su proximidad, complementariedad, efecto atracción, publicidad o marketing. Tales negocios de hasta mediana dimensión podrían beneficiarse de la libertad de horarios porque su auténtico competidor es el e-commerce. Además, hoy día, los trabajadores españoles tienen poco tiempo libre y el poco del que disponen dejan de dedicarlo a una de sus actividades preferentes porque los poderes públicos han decidido prohibírselo imponiendo restricciones a la libertad de horarios en supuesto beneficio de unos grupos sociales concretos. Pero como en otros muchos problemas económi­cos, la visión estática y limitada (propia de los juegos de suma cero) acerca de los cambios generados por la libertad infraestima sus beneficios potenciales. Y los países más competitivos disfrutan de mayor libertad económica en general y de mayor libertad comercial en particular. La correlación es positiva: en el último Foro de Davos y debido a nuestras restricciones a la libertad económica y comercial, España obtuvo un 4,6 sobre 7 [Índice de Libertad Económica], muy lejos de los países más competitivos.

2.2. MODELO CAUSAL ALTERNATIVO. Pero, como la propia sociedad, el consumidor español ha cambiado profundamen­te, especialmente la pluralidad y variedad de sus necesidades de consumo. Y con el consumidor, también ha cambiado la estructura del consumo y la relación consumo-ocio. Así pues, estos cambios requieren la adaptación del comercio minorista. Una estrategia políti­ca responsable no puede retrasar ar­tificialmente la modernización del comercio, protegiendo al comerciante tradicional a costa del bienestar de los ciudadanos y de la merma de la pro­ductividad y crecimiento de la economía.

La transformación de los patrones de consumo pue­de resumirse en cinco tendencias: (1) Sustitución del consumidor local por el global; (2) Individualización de los procesos de consumo; (3) Fragmentación so­cial del consumidor; (4) Aparición del consumidor militante, exigente y crítico dispuesto a pagar un sobreprecio por ciertas características de los productos; y (5) Creación de nuevos espacios de vida y consumo como resultado de la conectividad perpetua.

¿Cuáles son los cambios estructurales clave para comprender las tendencias actuales del comercio interior en España? Son tres son los principales cambios estructurales que condicionan gustos, preferencias y actitudes de los consumidores y demandan libertad de horarios y apertura.

(1) Demográficos. La evolución demo­gráfica y social española ha modificado la naturaleza del consumidor: reducción del tamaño de los hoga­res, aumento en la tasa de activi­dad femenina y auge de familias monoparentales y hogares unipersonales. Cada vez hay más hogares y cada vez son más pequeños. La sociedad española se ha transformado demográficamente en 20 años: la cantidad de hogares ha crecido un 50%, mientras que su tamaño medio ha disminuido. Un tercio está encabezado por una mujer y un 20% de cabezas de familia son universitarios. Estos cambios han dejado huella en la estructura del consumo y en las ne­cesidades y preferencias de los consumidores: ho­gares más exigentes en el uso del tiempo porque su coste de oportunidad [salario de reserva] es más alto. Necesitan más libertad de horarios para satisfacer sus necesidades/gustos, ya que la conciliación de la vida laboral y familiar aconseja otros horarios de apertura.

(2) Tecnológicos. El comercio on line está revolucionando las estructuras del consumo. La penetración de las NNTT es un fe­nómeno creciente en España y está afectando al e-commerce: la compra por Internet crece con tasas medias del 1,5% anual (un 1,1% de las ventas) y, aunque toda­vía se concentra en pocos productos, crece en todos ellos. Así pues, el comercio online es ya una alternativa universal al comercio tra­dicional y lo será cada vez más porque cuenta con la ventaja de las restricciones del comercio minorista para competir en igualdad de condiciones. Absurdo competitivo, la libertad de horarios y apertura es un instrumento competitivo que se está restando al comercio tradicional, en detrimento de su contribución al empleo y a la recau­dación fiscal. Y no es convirtiéndose en tiendas virtuales como el comercio minorista competirá en internet, sino abriendo su tienda física al mundo, canalizando preferencias y potenciando el placer de comprar. Para ello, la libertad de horarios es condición necesaria: sólo ella contrapondrá a la inmediatez de la red, el placer de ir de compras en el momento preferido.

(3) Ocio. La naturale­za de la relación consumo-ocio en nuestra sociedad avan­zada ha cambiado: se ha hecho más compleja, complementaria y sustitutiva en el uso del tiempo, recurso escaso por excelencia. Los cambios en las preferencias de los consumido­res apuntan hacia una asociación entre consumo, ocio y bienestar. Como sociedad avanzada, la española es una sociedad de con­sumo de masas. Asocia bienestar a la satisfac­ción de preferencias comprando bienes/servicios a precios decrecientes en variedad y crecientes en pluralidad. La capacidad de elección del consumidor es un in­dicador de desarrollo económico que no puede limitarse a lo comprado, sino que debe incluir dónde y cuándo. Y la globalización ha cambiado el modo de comprar, los lugares y tiempos en los que se satisfacen preferencias, los instrumentos de pago y la disponibilidad de financiación. Ha aparecido un consumi­dor global con pautas identitarias de consumo: el consumo como forma de ocio. En España ha aparecido una clase media apresurada que necesita trabajar más horas para obtener los niveles de renta precisos para satisfacer sus crecientes ne­cesidades de consumo: sacrifica ocio a cambio de estatus. Así, disfruta yendo de compras: quiénes se declaran más fe­lices valoran más su tiempo libre y entre sus activida­des preferidas, destaca ir de compras (36%). Así, visita centros comerciales es el principal uso del tiempo libre para el 65% de españoles. 

2. OBJETIVO. Como contenido sustantivo de la política sectorial de comercio interior, la liberalización comercial tiene por objetivo incrementar el bienestar social mediante un decremento de la tasa de desempleo derivada del crecimiento económico. El logro de este objetivo es factible adoptando medidas destinadas a potenciar la libertad de horarios comerciales y días de apertura. De hecho, es una de las grandes reformas estructurales pendientes y que fue incluida en el Plan de Medidas de Liberalización de la Economía en el Consejo de Ministros del pasado 27 de septiembre. Por tanto y mediante el proceso de agenda setting, este problema social ha pasado a ser un problema público, susceptible de intervención por parte del Sistema Político-Administrativo.

3. TRIÁNGULO DE BASE: ACTORES DE LA POLÍTICA SECTORIAL. La resistencia contra la liberalización comercial no se explica mediante argumentos económicos. Al contrario y en el contexto de la Community Policy constituida en el espacio de esta política sectorial, se trata de un proceso de captura de rentas (en el juego redistributivo de poder inherente a toda política pública sustantiva) por parte de grupos sociales con fuerte poder político y que, históricamente, se han apropiado de parte del excedente del consumidor, ocasionando una pérdida neta de bienestar para la sociedad española. ¿Qué actores conforman la Policy Network de las políticas de comercio interior en España? ¿Cuáles son sus Advocacy Coalitions?

3.1. ACTORES PÚBLICOS. Nuestro Sistema Político-Administrativo está conformado por una AGE y unas CCAA con tensiones normativas propias del Estado de las Autonomías. Nuestro marco constitucional de las competencias de la regulación del comercio interior ha estimulado una «creatividad normativa» que ha generado una vasta producción de regulaciones administrativas autonómicas. Celosas de sus competencias, las CCAA (excepto Madrid) han optado por modelos in­tervencionistas y reguladores que defienden los «modelos comerciales autóctonos». Mientras tanto, el impulso liberalizador de la AGE se ha topado con reglas de juego complejas y conflictivas, esclarecidas por la juris­prudencia de los tribunales. La trasposición de la Directiva de Servicios ha sido la última gran oportu­nidad perdida. La propia Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios del mercado interior y su tras­posición en España, dejó la distribución comercial como un sector específico, con su propia regulación mediante la Ley 1/2010 de refor­ma de la ya citada Ley 7/1996 y blindó el comercio al impulso de la liberalización de la Direc­tiva.

3.2. ACTORES PRIVADOS.

(1) Grupo Objetivo: ¿Qué grupo social es considerado, según el modelo causal, responsable/causa del problema público que intenta solucionarse? Las PYMES del comercio minorista.

(2) Beneficiarios Finales: ¿Qué grupo social puede resultar beneficiado por los cambios de comportamiento obtenidos del grupo-objetivo como consecuencia de la aplicación de la política pública en cuestión? El Consumidor porque aumenta su libertad de elección y disminuye las pre­siones inflacionistas.

(3) Grupos Terceros: ¿Qué grupo social verá modificada positiva [beneficiados] o negativamente [afectados] su situación individual y/o colectiva como consecuencia de la aplicación de la política pública en cuestión? Entre los beneficiados debe diferenciarse entre:

• Trabajadores porque aumenta la cantidad y productividad de los puestos de trabajo del sector comercio y por tanto, su salario de equilibrio a largo plazo.

• Trabajadores Desocupados porque permite el acceso al empleo de aquellos grupos sociales para los que el trabajo a tiempo parcial [TTP] y la libertad de horarios es un determinante de su empleabilidad. Se ha comprobado como una de las políticas más eficaces para combatir el desempleo juvenil y fa­cilitar el acceso laboral de la mujer. Dado que sus necesidades laborales son diferentes, debe promoverse el TTP. Unas tasas de paro juvenil del 50% aconsejan flexibilizar la organización laboral y la disponibi­lidad del TTP se aocia a la libertad de horarios comerciales. Así mismo, acceder al primer empleo es crucial en la inserción laboral y el TTP es una vía habitual de jóvenes y mujeres para lograrlo. No es una situación de llegada per­fecta pero puede ser una excelente estación de partida.

• Contribuyente porque al impulsar el crecimiento económico y el em­pleo aumenta la base tributaria y permite un reparto más equitativo de la carga fiscal.

• Sociedad en su conjunto porque el crecimiento disminuye la tasa de desempleo y mejora el bienestar social.

Por otro lado, entre los afectados están otros sectores de ocio (bares, restaurantes, viajes o entretenimiento) debido al doble coste de oportunidad de los recursos dinero y tiempo de ocio.

Todos estos beneficios son cuantificables como efectos derivados de la política sectorial de comercio interior y han sido medidos en experiencias internacionales recientes. A continuación, se presentan evidencias empíricas como evaluación de la liberalización comercial.

4. CRITERIOS DE EVALUACIÓN. ¿Qué evidencias empíricas ponen de manifiesto las falacias que sostienen las posturas proteccionistas? Se responde con tres criterios de evaluación.

5.1. PERTINENCIA: Relación entre los objetivos de la política sectorial con el problema público que trata de solucionar. La liberalización comercial es una de las pocas medidas de política económica que pueden contribuir al aumento de la capacidad productiva española y al potencial crecimiento de su economía sin coste fiscal alguno y, por tanto, sin afectar al cumplimiento de los objetivos presupuestarios acordados en la UE. Se ha constatado que genera ingresos fiscales a medio plazo que contribuyen al crecimiento, empleo y productividad de la economía.

5.2. EFECTIVIDAD: Relación entre los impactos previstos y los impactos reales [observados] (Negocio, Facturación y Productividad). Entendidos como efectos intermedios, cambios observables en el comportamiento de los grupos-objetivo considerados como causa del problema público, los impactos constituyen la vertiente normativa de la evaluación [debería ser/es] y valida la hipótesis de intervención subyacente en la política sectorial. Según las estimaciones del profesor Fernández Méndez de Andrés, la liberación comercial en España implicaría, durante su primer año, un incremento del volumen de negocio del 2,8% y un aumento de la facturación de 2.200 M€.  Estos resultados se triplicarían durante los dos siguientes años. Madrid y Cataluña nos ofrecen un inmejorable ejemplo acerca del efecto comparado de la libertad comercial y su efecto en la actividad económica dado que son las CCAA más extremas en cuanto al grado de regulación/intervención en el sector del comercio minorista y en la libertad de horarios y días de apertura. Mientras la evolución de la ocupación en el sector comercio, entre 2000 y 2009, superó el 30% en Madrid, en Cataluña se redujo al 4,0%. Además, la evolución de los establecimientos comerciales registra un incremento del 9% en la primera y un descenso del -5,4% en la segunda. Por tanto, la libertad comercial ge­nera empleo sin disminuir el tejido empresarial del pequeño comercio. No puede extrañar pues, que el Banco de España afirme que la regulación del comercio minorista genera efectos negativos significati­vos sobre su productividad. En este sentido, el Banco de Italia demuestra que las restricciones al comercio incrementan los cos­tes laborales, reduciendo la productividad y la incorporación de NNTT. A nivel internacional caben citarse las siguientes evidencias respecto a los impactos de la liberación comercial: (a) En Holanda y Suecia supuso un incremento del volumen de ventas; (b) En Alemania aumentó la facturación en un 3%, desmintiendo la idea de que liberalizar implica una redistribución de los flujos de ventas a favor de las GGSS; (c) En Australia se incrementaron las ventas, aumentó la producción y la inversión; y (d) En Reino Unido se registró un aumento de la competitividad.

5.3. EFICACIA: Relación entre los outcomes logrados y los objetivos de la política sectorial (Inflación y Empleo). Entendidos como efectos finales, cambios (positivos y/o negativos) observables en los beneficiarios finales, los outcomes ayudan a la validación de la hipótesis causal subyacente en la política sectorial. Retomando las estimaciones de Méndez de Andrés, la liberación comercial en España implicaría, durante su primer año, la creación de 6.560 puestos de trabajo directos (incremento del 1,9% en el sector minorista). De nuevo, estos resultados se triplicarían durante los dos siguientes años hasta estabilizarse. En uno de sus «experimentos naturales», la UPV ) no encuentra evidencia de que el autoempleo del comercio familiar haya disminuido como con­secuencia de las GGSS. Tampoco puede extrañar que el Banco de España afirme que la regulación del comercio minorista genera efectos negativos sobre los precios y el empleo: una mayor regulación se asocia a una mayor inflación y a un menor nivel de ocupación. El Banco de Italia demuestra que las políticas restrictivas afectan ne­gativamente al empleo a la inflación. Por último, el BCE constata que el 25% del precio final de un bien/servicio es el resultado de la intermediación comercial y relaciona la desregulación minorista con el control de la inflación. A nivel internacional caben citarse las siguientes evidencias respecto a los outcomes de la liberación comercial: (a) La OCDE concluye que, de no haberse restringido la liberalización comercial en Francia, el empleo habría aumentado un 20%; (b) En Holanda y Suecia supuso un creci­miento del empleo; (c) En Suecia generó una caída de los precios del 0,6%; (d) En Australia creció el empleo y disminuyeron los precios; (e) En Canadá se tradujo en una mayor demanda de trabajo cubierta con el aumento del empleo y no con la sustitución de trabajadores ni con horas extraor­dinarias; y (f) En Reino Unido se registró un descenso en los precios debido al aumento de la competitividad. 

CLICA AQUÍ para acceder a UNED store